建筑垃圾資源化是解決我國(guó)當(dāng)前垃圾圍城現(xiàn)狀行之有效的手段，而在建筑垃圾資源化行業(yè)，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)早有實(shí)踐。通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系的PPP模式已經(jīng)成為建筑垃圾資源化項(xiàng)目落地的重要模式。可以說(shuō)，有了的“特許經(jīng)營(yíng)”這一最新引擎，既為企業(yè)生存注入了更多的活力，又將極大地推進(jìn)行業(yè)的發(fā)展進(jìn)步。

　　近年來(lái)，我國(guó)建筑垃圾資源化行業(yè)在技術(shù)、設(shè)備等方面取得了很大進(jìn)步，但建筑垃圾資源化項(xiàng)目卻難已“落地開(kāi)花”。在很多專家看來(lái)，行業(yè)發(fā)展緩慢、項(xiàng)目落地困難與未能取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)有很大關(guān)系。

　　通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的方式引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入到公共服務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)，由政府制定政策，使投資能得到合理回報(bào)，并通過(guò)招投標(biāo)，選擇有資質(zhì)的企業(yè)承擔(dān)投資建設(shè)任務(wù)。引導(dǎo)社會(huì)資金投入這些領(lǐng)域，既能突破經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展瓶頸，又能拉動(dòng)投資需求，對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)發(fā)揮重要作用。

　　建筑垃圾資源化是解決我國(guó)當(dāng)前垃圾圍城現(xiàn)狀行之有效的手段，用特許經(jīng)營(yíng)的方式，政府將項(xiàng)目運(yùn)行的權(quán)利下放至企業(yè)，能極大程度地調(diào)動(dòng)企業(yè)和社會(huì)資本的積極性，用市場(chǎng)化的手段解決建筑垃圾帶來(lái)的困局。

　　與此同時(shí)，政府和有關(guān)企業(yè)也應(yīng)在實(shí)踐中不斷探索和完善特許經(jīng)營(yíng)在建筑垃圾資源化行業(yè)的運(yùn)行方式，保證該制度能充分發(fā)揮其優(yōu)越性，加快建筑垃圾資源化行業(yè)發(fā)展的步伐。

　　基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)

　　特許經(jīng)營(yíng)權(quán)持續(xù)推進(jìn)

　　“特許經(jīng)營(yíng)”模式古已有之，古代的鹽鐵專賣、廣東“十三行”，都帶有特許經(jīng)營(yíng)的色彩。美國(guó)自1865年由勝家縫紉機(jī)公司掌握向全美銷售縫紉機(jī)的銷售權(quán)，便開(kāi)始了特許連鎖經(jīng)營(yíng)，發(fā)展至今有百余年的歷史，成為全球零售業(yè)、飲食業(yè)、服務(wù)業(yè)廣泛采用的經(jīng)營(yíng)組織形式。麥當(dāng)勞、肯德基、假日酒店等品牌，都是借助商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的模式取得了成功。

　　在我國(guó)，特許經(jīng)營(yíng)又叫特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，通常有兩種形式：

　　一是由政府機(jī)構(gòu)授權(quán)，準(zhǔn)許特定企業(yè)使用公共財(cái)產(chǎn)，或在一定地區(qū)享有經(jīng)營(yíng)某種特許業(yè)務(wù)的權(quán)利，如準(zhǔn)許航空公司在政府規(guī)定的航線上，利用國(guó)有的機(jī)場(chǎng)設(shè)施，經(jīng)營(yíng)客貨運(yùn)業(yè)務(wù)；二是一家企業(yè)有期限地或永久地授予另一家企業(yè)使用其商標(biāo)、商號(hào)、專利權(quán)、專有技術(shù)等專有權(quán)利，按照合同規(guī)定，在特許者統(tǒng)一的業(yè)務(wù)模式下從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并向特許人支付相應(yīng)費(fèi)用。

　　我國(guó)是全球擁有特許經(jīng)營(yíng)體系最多的國(guó)家，整體上處于“散、小、差”的狀態(tài)，但主要集中在商業(yè)流通領(lǐng)域。2015年4月21日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(下稱《管理辦法》)獲通過(guò)，決定開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，用制度創(chuàng)新激發(fā)民間投資活力。國(guó)家明確了鼓勵(lì)和引導(dǎo)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的五大領(lǐng)域：能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程。境內(nèi)外法人或其他組織均可通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，在一定期限(一般不超過(guò)30年)和范圍內(nèi)參與投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益。

　　在建筑垃圾資源化行業(yè)，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)早有實(shí)踐。

　　2009年，昆明市提出的《關(guān)于主城建筑固體廢棄物處置場(chǎng)的規(guī)劃意見(jiàn)》，對(duì)建筑垃圾處理場(chǎng)所的設(shè)置進(jìn)行規(guī)劃與布點(diǎn)，并采用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和公開(kāi)招標(biāo)相結(jié)合等方式鼓勵(lì)社會(huì)企業(yè)參與建筑垃圾資源化循環(huán)利用；今年，山東發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市建筑垃圾管理促進(jìn)資源化利用的意見(jiàn)》，實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)管理。各市、縣(市)應(yīng)依法將建筑垃圾資源化利用納入特許經(jīng)營(yíng)管理，明確特許經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入條件，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)確定特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)，授予一定期限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)，享有本市、縣建筑垃圾的優(yōu)先收集權(quán)和使用權(quán)。

　　有專家表示，這種特許經(jīng)營(yíng)不是政府人為設(shè)置的妨礙市場(chǎng)公平準(zhǔn)入的行政性管制措施，本質(zhì)上是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府與社會(huì)資本合作(PPP)的一種實(shí)現(xiàn)方式。

　　建筑垃圾資源化

　　緣何需要特許經(jīng)營(yíng)權(quán)

　　建筑垃圾數(shù)量驚人，僅2015年我國(guó)產(chǎn)出的建筑垃圾就高達(dá)35.5億噸，預(yù)計(jì)2030年將達(dá)到73億噸。但對(duì)其處置的方式卻仍以堆放和填埋為主。在很多地區(qū)，垃圾填埋場(chǎng)已經(jīng)是滿負(fù)荷運(yùn)行狀態(tài)。填埋、堆放的建筑垃圾在高溫、日照等作用下發(fā)生分解，產(chǎn)生粉塵和有害氣體，對(duì)空氣、水體等造成了污染。

　　可以說(shuō)，我國(guó)建筑垃圾處置的情況不容樂(lè)觀。近年來(lái)，政府也逐漸認(rèn)識(shí)到建筑垃圾資源化處置的重要性，從中央到地方，政府有關(guān)部門先后出臺(tái)了一系列政策，以推進(jìn)建筑垃圾資源化處置工作。

　　但由于建筑垃圾的處置仍屬于公益性項(xiàng)目，利潤(rùn)有限，且建筑垃圾成分復(fù)雜，資源化難度較大，因而鮮有企業(yè)愿意涉足。同樣，建筑垃圾資源化項(xiàng)目前期需投入巨額資金，如果由政府全額投資興建，資金方面略顯捉襟見(jiàn)肘。因此，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系的PPP模式成為了建筑垃圾資源化項(xiàng)目落地的重要模式。

　　雖然全國(guó)各地以PPP模式投資興建了不少資源化項(xiàng)目，但多是通過(guò)購(gòu)買服務(wù)和股權(quán)合作的方式進(jìn)行。在很多專家看來(lái)，PPP模式雖然改革現(xiàn)有的投融資模式，創(chuàng)新環(huán)保產(chǎn)業(yè)的運(yùn)營(yíng)模式，提高投資效率，但如果不能給予資源化企業(yè)以特許經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，恐怕PPP很難發(fā)揮出其特有的活力。

　　當(dāng)前，一方面，建筑垃圾違法傾倒事件時(shí)有發(fā)生，但資源化企業(yè)卻長(zhǎng)期處于“吃不飽”狀態(tài)，無(wú)法取得足夠的建筑垃圾以維持運(yùn)行；另一方面，建筑垃圾再生產(chǎn)品的銷路存在問(wèn)題。大量的再生產(chǎn)品受標(biāo)準(zhǔn)缺失、社會(huì)觀念等原因所限，不被市場(chǎng)認(rèn)可和接受，企業(yè)生存后繼乏力?，F(xiàn)在許多以PPP模式運(yùn)行的垃圾資源化項(xiàng)目之所以多依賴政府“輸血”維持生存，也正是由于缺乏“特許”的權(quán)利。

　　如果政府能在給予資源化企業(yè)稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、產(chǎn)品應(yīng)用、給予民營(yíng)企業(yè)土地優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)等扶持的同時(shí)，授予參加建筑垃圾資源化PPP項(xiàng)目的企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，將保證企業(yè)在某一地區(qū)內(nèi)的建筑垃圾拆除、收集、運(yùn)輸、再生產(chǎn)品銷售等方面擁有絕對(duì)權(quán)利。這種排他性的權(quán)利，不僅可以整合資源，避免同類型企業(yè)間惡性競(jìng)爭(zhēng)，更有利于保證資源化企業(yè)原料來(lái)源和產(chǎn)品銷路，進(jìn)而提升收益。

　　同樣地，如果社會(huì)資本方達(dá)不到與政府在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中約定的公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量要求，政府有權(quán)收回其經(jīng)營(yíng)權(quán)，并按照協(xié)議規(guī)定予能夠的懲罰，在一定程度上約束了企業(yè)的行為。如此，既提高了民營(yíng)資本進(jìn)入建筑垃圾資源化行業(yè)的積極性，也為企業(yè)生存注入了更多的活力，將極大地推進(jìn)行業(yè)的發(fā)展進(jìn)步。

　　特許經(jīng)營(yíng)方式落地

　　資源化項(xiàng)目仍需探索完善

　　有權(quán)威人士表示，特許經(jīng)營(yíng)模式概念清晰、范圍明確、管理操作相對(duì)規(guī)范可行，更符合當(dāng)前國(guó)情現(xiàn)實(shí)，也有廣泛實(shí)踐基礎(chǔ)，便于各方面理解接受。為了加快調(diào)動(dòng)我國(guó)規(guī)模巨大的社會(huì)資本的積極性，重點(diǎn)推進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)是一種符合國(guó)情的理性決定，大大調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的投資積極性，有利于擴(kuò)大民間投資，激發(fā)社會(huì)活力，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。

　　當(dāng)前，已經(jīng)有城市以特許經(jīng)營(yíng)的方式落地建筑垃圾資源化項(xiàng)目。浙江嘉興海寧建筑垃圾資源化處置項(xiàng)目已經(jīng)完成特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的談判，合作單位鴻翔環(huán)境產(chǎn)業(yè)有限公司正在按照要求采購(gòu)相關(guān)設(shè)備；河南信陽(yáng)商城縣縣城規(guī)劃區(qū)建筑垃圾特許經(jīng)營(yíng)處置權(quán)項(xiàng)目也于近日進(jìn)行了招標(biāo)。但在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)推進(jìn)的過(guò)程中，也存在著瓶頸問(wèn)題亟待解決。

　　首先，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)從競(jìng)標(biāo)到運(yùn)營(yíng)，體制機(jī)制不健全。建筑垃圾資源化涉及拆除、清運(yùn)、回收、生產(chǎn)、銷售等多個(gè)環(huán)節(jié)，需要和環(huán)保、交通、市政、住建等多個(gè)政府部門產(chǎn)生聯(lián)系。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)前期招標(biāo)工作通常由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，但在日后的運(yùn)營(yíng)和管理過(guò)程中，可能出現(xiàn)多個(gè)部門交叉監(jiān)管的情況。政出多門，特許經(jīng)營(yíng)無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因而，需要國(guó)家層面出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，規(guī)范和約束政府與企業(yè)的行動(dòng)，明確各自的權(quán)利與義務(wù)，以保證競(jìng)標(biāo)和后期運(yùn)行的順暢。

　　其次，建筑垃圾資源化企業(yè)在提出獲取或競(jìng)標(biāo)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)之前，應(yīng)當(dāng)做好功課。建筑垃圾資源化項(xiàng)目的本質(zhì)仍是公益性項(xiàng)目，能否從中獲得期望的利潤(rùn)，除了科學(xué)地運(yùn)行外，也需要對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行前瞻預(yù)測(cè)。企業(yè)應(yīng)對(duì)項(xiàng)目情況、產(chǎn)品市場(chǎng)、可得收益等多方面進(jìn)行調(diào)研后，充分考量自身實(shí)力，再選擇是否通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的方式參與項(xiàng)目。特許經(jīng)營(yíng)的方式并非萬(wàn)能，因此需要企業(yè)提前做好功課，以此避免損失，使得投資不至于“打水漂”。

　　此外，政府在授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)之前，也要充分考慮到企業(yè)是否具有相應(yīng)的實(shí)力，而不是僅僅關(guān)注投標(biāo)價(jià)格。建筑垃圾成分復(fù)雜，資源化處置需要企業(yè)擁有先進(jìn)的設(shè)備和足夠的技術(shù)能力。如果企業(yè)不具備相應(yīng)的資質(zhì)，即便政府在政策、資金上予以扶持，允許其進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)，恐怕也很難持久。應(yīng)建立健全特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予評(píng)價(jià)體系，綜合考量參與企業(yè)的資信情況、財(cái)務(wù)狀況、建設(shè)成本、企業(yè)業(yè)績(jī)、技術(shù)水平等因素，進(jìn)行綜合指標(biāo)測(cè)算，挑選最具實(shí)力的企業(yè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)的共贏。

　　不論是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，還是PPP模式，在建筑垃圾資源化處置領(lǐng)域，我國(guó)政府和企業(yè)都缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此，政府和企業(yè)需要對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)在建筑垃圾資源化PPP模式的運(yùn)用方式進(jìn)行不斷的探索和完善，突破行業(yè)發(fā)展瓶頸，實(shí)現(xiàn)飛躍式發(fā)展。